Zaštita prijavitelja nepravilnosti

Uvod

Novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN)^[1] stupio je na snagu 23. travnja 2022. Tim Zakonom u hrvatsko zakonodavstvo preuzeta je Direktiva 2019/1937 (EU) Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije.^[2] Prvi Zakon koji je uređivao ovo područje donesen je 2019. godine. Prijavitelji nepravilnosti, kolokvijalno poznatiji kao „zviždači“, imaju vrlo važnu ulogu u otkrivanju počinitelja kaznenih djela i drugih nepravilnosti, jer upravo njihove utemeljene prijave pridonose zaštiti javnog interesa, pravne sigurnosti i ljudskih prava – posebice  u područjima kao što su proračunska sredstva, javna nabava, zaštita potrošača, sigurnost prometa,  javno zdravlje i zaštita okoliša.^[3]

Nakon što je 2022. zakonodavstvo revidirano, povećao se broj prijava nepravilnosti pučkoj pravobraniteljici čime je zapravo potvrđeno da je Europska direktiva pridonijela mehanizmu zaštite i sve boljem funkcioniranju.^[4] Međutim, iako je hrvatsko zakonodavstvo proširilo zaštitu, preciznije definiralo nepravilnosti i osnažilo sudsku zaštitu i dalje se javljaju problemi vezani uz nedovoljno dostupne mjere podrške te nedoumice oko opsega, postupaka prijave i načina izvještavanja.  S obzirom da i dalje postoji nedostatak znanja i razumijevanja Zakona kako među poslodavcima tako i među zaposlenicima, potrebno je raditi na podizanju svijesti o postojanju zakona i općenito mehanizmima zaštite koje on nudi. Također, potrebno je uložiti dodatna sredstva u edukaciju i podršku povjerljivim osobama i jačati suradnju države, poslodavaca i sindikata uz ključnu ulogu pučke pravobraniteljice u tom procesu.

Transpozicija Direktive

Direktiva EU-a o zviždačima, koja je na snazi ​​od prosinca 2019., ima za cilj zaštititi zviždače i spriječiti prijevaru, korupciju i teška kaznena djela. Rok za transpoziciju za države članice bio je prosinac 2021., no većina zemalja, osim Danske i Švedske, kasnila je sa usklađivanjem relevantnih zakona.^[5] Hrvatska je također bila suočena s kašnjenjima što je dovelo do pokretanja postupka povrede prava od strane Europske komisije.^[6] Novi  Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti kojim se provodi Direktiva EU-a o zviždačima stupio je na snagu u travnju 2022. čime se zamijenio postojeći pravni okvir. Iako su glavni zaštitni mehanizmi za zviždače ostali nepromijenjeni, Zakon je uveo nekoliko novina u cilju usklađivanja sa EU standardima.

Najvažnije uvedene izmjene obuhvatile su, između ostalog, područje primjene novog zakona, detaljnije definiranje nepravilnosti i načina podnošenja prijava, proširenje kruga osoba koje mogu biti prijavitelji nepravilnosti, mogućnost odabira unutarnjeg ili vanjskog kanala prijavljivanja, zatim proširenje nadležnosti sudova za pružanje sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti, detaljnije uređenje zabrane osvete kao i izuzimanje prijavitelja nepravilnosti od odgovornosti za otkrivanje informacija.^[7] Proširene su i mjere potpore samim prijaviteljima nepravilnosti koji imaju pravo na zaštitu identiteta i povjerljivost podataka iz prijave, sudsku zaštitu, naknadu štete, primarnu besplatnu pravnu pomoć u skladu s odredbama zakona kojim se uređuje pravo na besplatnu pravnu pomoć, emocionalnu podršku, a može im biti odobrena i besplatna sekundarna pravna pomoć.^[8] Osim samih prijavitelja, izmijenjeni Zakon štiti i povjerljive osobe i njihove zamjenike, ali i druge povezane osobe, prije svega, pomagače prijavitelja nepravilnosti, srodnike, kolege, ali i pravne subjekte u njihovom vlasništvu.

Iako je hrvatsko zakonodavstvo proširilo zaštitu, preciznije definiralo nepravilnosti i osnažilo sudsku zaštitu i dalje se javljaju problemi vezani uz nedovoljno dostupne mjere podrške te nedoumice oko opsega, postupaka prijave i načina izvješćivanja.^[9] Izvješće pučke pravobraniteljice naglašava nedostatak znanja i razumijevanja Zakona kako među poslodavcima tako i među zaposlenicima što uključuje nedoumice u pogledu opsega, procedure prijave i metoda izvješćivanja. Nedovoljna svijest o pravima i obvezama potkopava djelotvornost zakonodavstva i pokazuje potrebu za opsežnijim edukativnim aktivnostima i kampanjama.

Kao jedan od najvećih izazova ističe se financijsko iscrpljivanje prijavitelja, kao i nedovoljno brzi sudski postupci. Postupci sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti su hitni, no u pojedinim predmetima od podnošenja tužbe do održavanja prvog ročišta proteklo je više od godinu dana, a do donošenja prvostupanjske presude više od dvije godine. Nepridržavanjem odredbi o hitnosti sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti nije u potpunosti učinkovita jer prijavitelji sve do izvršenja pravomoćne sudske odluke mogu trpjeti povredu prava, a takva duljina trajanja postupaka može biti demotivirajuća za buduće prijavitelje nepravilnosti.

Također, iz Ureda pučke pravobraniteljice upozoravaju da je otežano praćenje sudskih predmeta jer prema odredbama Sudskog poslovnika nema posebne oznake za predmete vezane uz ZZPN te se statistički podaci o njima ne vode zasebno. To je bitno radi ispunjenja zakonske obveze MPU-a o vođenju evidencije i statističkih podataka o predmetima vezanim uz sudsku zaštitu sukladno ZZPN-u, kao i radi ispunjenja obveze RH prema EK, sukladno odredbi čl. 27. st. 2. Direktive. Problematična je i praksa prvostupanjskih sudova u predmetima u kojima se stranke pozivaju na primjenu ZZPN-a koja zasad nije u potpunosti ujednačena.

Sustav podrške

U pogledu zaštite zviždača, organizacije civilnog društva u Hrvatskoj kontinuirano naglašavaju važnost osiguravanja metoda i oblika pomoći dostupnih zviždačima kako bi se postigao učinkovit i sveobuhvatan sustav zaštite zviždača u Hrvatskoj. Iz postojeće prakse jasno je da je važnost i dostupnost besplatne pravne pomoći i emocionalne podrške kao zasebnih nužnih komponenti adekvatne zaštite zviždača nedovoljno prepoznata.

U odnosu na pristup besplatnoj pravnoj pomoći, treba napomenuti da ne postoje odredbe koje se odnose isključivo na besplatnu pravnu pomoć za zviždače, s obzirom na to da Zakon omogućuje pristup besplatnoj pravnoj pomoći pod općim uvjetima važećim za sve građane u Hrvatskoj u svim pravnim pitanjima, što je dodatno regulirano Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći. To znači da zviždači ne mogu ostvariti pravo na besplatnu pravnu pomoć bez obzira na svoj financijski status i da je ona dostupna samo pod određenim uvjetima, odnosno primjenjuje se imovinski cenzus.

S tim u vezi, važno je dodijeliti dovoljno financijskih sredstava za pružatelje primarne besplatne pravne pomoći koji bi mogli proširiti svoje aktivnosti na pružanje pravne pomoći zviždačima kako bi im se omogućila odgovarajuća obuka i povećali njihovi kapaciteti za obavljanje ove uloge.  Postojeće organizacije koje pružaju primarnu besplatnu pravnu pomoć i usluge psihosocijalne podrške su preopterećene i često nemaju dovoljno kapaciteta za proširenje svojih aktivnosti na područje zaštite zviždača, zbog čega je malo vjerojatno da će trenutne okolnosti omogućiti adekvatnu podršku zviždačima.

Uz kašnjenje od oko godine dana, Pravilnik o načinu pružanja emocionalne podrške donesen je u rujnu 2023., a tek od rujna 2024. godine Rehabilitacijski centar za stres i traumu zadužen je za pružanje emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti. Pritom Pravilnik izrijekom navodi da ova vrsta podrške ne uključuje pružanje psihosocijalne podrške, s time da Direktiva kao jednu od mogućih, ali ne i obvezatnih mjera potpore predviđa psihološku potporu. Za sada RCT ima mali broj korisnika, ali puno upita oko općenitih informacija i pravnih savjeta. S obzirom da se ipak radi o kratkom razdoblju, preostaje tel vidjeti kako će taj sustav funkcionirati i hoće li ispuniti svoju svrhu.