Besplatna pravna pomoć

Uvod

Besplatna pravna pomoć (BPP) kao način informiranja i savjetovanja građana o mogućnostima ostvarivanja i zaštite njihovih prava važan je aspekt prava na pristup sudu. Besplatna pravna pomoć u Hrvatskoj i dalje se suočava s brojnim izazovima te još uvijek nije dostupna svim građanima kojima je potrebna. Nedostatna financijska sredstva prouzročila su krizu u funkcioniranju ovog sustava, kako za korisnike besplatne pravne pomoći, tako i za organizacije civilnog društva kao pružatelje primarne pravne pomoći. Sekundarnu pravnu pomoć pružaju odvjetnici, no njezino ostvarivanje zahtjeva složene administrativne postupke i ispunjavanje strogih kriterija, što mnogim građanima predstavlja značajnu prepreku. 

Unatoč izmjenama u modelu financiranja, sredstva dodijeljena za primarnu pravnu pomoć i dalje nisu dostatna za financiranje većine prijavljenih projekata. Dodatno, proces objave natječaja, evaluacije projekata i sklapanja ugovora traje veći dio godine, a isplate odobrenih iznosa dolaze tek sredinom godine, što stvara problem s upravljanjem sredstvima i retroaktivnim knjiženjem. Pozdravljamo uvođenje trogodišnjeg programskog financiranja s ciljem osiguravanja kontinuiteta besplatne pravne pomoći kao ključnog sredstva za stabilnosti i održivosti sustava, međutim, kašnjenje u sklapanju godišnjih ugovora i isplatama sredstava za tekuću godinu dovodi u pitanje ostvarivanje ovih ciljeva. 

Nakon 15 godina primjene Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći (ZBPP)^[1], i dalje postoji nedostatak informiranosti građana o sustavu BPP-a, njihovim pravima i načinima ostvarivanja besplatne pravne pomoći. Građani ne znaju da se mogu obratiti ovlaštenim pružateljima primarne pravne pomoći niti poznaju uvjete za ostvarivanje prava na zastupanje ili oslobađanje od troškova sudskih postupaka. Osim neinformiranosti, jedna od prepreka u ostvarivanju pravne pomoći je i neravnomjerna dostupnost, osobito u ruralnim područjima i na otocima.

Veliki problem za pružatelje primarne pravne pomoći je nedostatak kadrova. Mladi pravnici nerado rade u ovom sustavu zbog nesigurnog financiranja i zahtjevnosti posla. Osim toga, udruge nisu u mogućnosti financirati dodatne edukacije za svoje djelatnike, što je ključno za pružanje kvalitetne pravne pomoći. Iz godine u godinu primjetno je da broj građana koji traže pravnu pomoć raste, a pravni problemi postaju sve složeniji i raznovrsniji.

Normativni okvir

Normativni okvir za pružanje besplatne pravne pomoći u Hrvatskoj uspostavljen je 2013. godine donošenjem Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći. Usvajanje ovog zakona označilo je završetak višegodišnjih nastojanja da se osigura sveobuhvatan pravni sustav za pružanje pomoći socijalno i ekonomski najugroženijim građanima. Prvi takav zakon donesen je 2008. godine, no zbog brojnih nedostataka bio je kritiziran od strane stručnjaka i organizacija, a Ustavni sud je 2011. proglasio dio njegovih odredbi neustavnima, što je dovelo do izmjena zakona iste godine.^[2] Međutim, ni te izmjene nisu značajno unaprijedile sustav, pa je 2013. godine donesen novi zakon, koji je danas temelj pravnog okvira pružanja besplatne pravne pomoći, uz manje izmjene uvedene 2019. godine.

Zakonom iz 2013. godine uvedena je aktualna podjela na primarnu i sekundarnu pravnu pomoć.  Primarnu pravnu pomoć pružaju upravna tijela, ovlaštene udruge i pravne klinike te se ona sastoji od davanja općih pravnih informacija i pravnih savjeta, sastavljanja podnesaka pred javnopravnim tijelima, Europskim sudom za ljudska prava i drugim međunarodnim organizacijama, zastupanju u postupcima pred javnopravnim tijelima te davanju pravne pomoći u izvansudskom mirnom rješenju spora. S druge strane, sekundarnu pravnu pomoć pružaju isključivo odvjetnici te se ona sastoji od davanja pravnih savjeta, sastavljanja podnesaka u postupku zaštite prava radnika pred poslodavcem, sastavljanje podnesaka u sudskim postupcima, zastupanje u sudskim postupcima te davanju pravne pomoći u mirnom rješenju spora. Imovinski uvjeti za ostvarivanje sekundarne pravne pomoći definirani su u članku 14. ZBPP-a i podrazumijevaju da ukupni prihodi podnositelja zahtjeva i članova njegovog kućanstva mjesečno ne prelaze po članu kućanstva iznos proračunske osnovice (koja trenutno iznosi 441,44 eura), te da ukupna vrijednost imovine podnositelja zahtjeva ne prelazi iznos od 60 proračunskih osnovica (26.486,40 eura).^[3]

U kolovozu 2022. godine Ministarstvo pravosuđa donijelo je odluku o osnivanju Povjerenstva za besplatnu pravnu pomoć^[4] kao savjetodavnog tijela koje ima zadaću pratiti funkcioniranje sustava pravne pomoći. Iako Zakon Povjerenstvu daje važnu nadzornu ulogu, njegova je funkcija u posljednjim godinama potpuno zanemarena. Imenovanja članova su odgođena, a sjednice se održavaju rijetko ili se uopće ne održavaju.^[5] Osim toga, mandat Povjerenstva traje dvije godine, posljednji mandat istekao je u kolovozu 2024., a postupak za osnivanje novog Povjerenstva započeo je tek u prosincu 2024. i još je u tijeku.^[6] Kako uloga Povjerenstva ne bi bila puka formalnost, potrebno je zakonski definirati njegovu ulogu i proširiti ovlasti kako bi postalo profesionalno i nepristrano tijelo koje nadzire funkcioniranje sustava BPP-a.

Sukladno podacima Ministarstva, još uvijek je prisutan problem dugotrajnosti postupanja u žalbenim postupcima na rješenja o BPP-u, koji se i nadalje prosječno rješavaju tri godine.^[7] To može dovesti do neučinkovitosti sustava BPP-a, naročito u postupcima u kojima su propisani prekluzivni rokovi, čijim protekom nastupa gubitak prava.  S obzirom da je ZBPP-om propisano da se o žalbi odlučuje u roku od osam dana od dana njenog primitka, iz Ureda pučke pravobraniteljice upozoravaju kako je nužno ubrzati postupanja u žalbenim postupcima.

Sustav financiranja BPP-a

Značajan pomak napravljen je u 2023. godini glede strukture natječaja za financiranje projekata za pružanje primarne pravne pomoći. Prije 2023. organizacije civilnog društva su se svake godine trebale iznova prijaviti na novi natječaj kako bi osigurale financijska sredstva za tekuću godinu.^[8] Nakon brojnih molbi organizacija civilnog društva i zagovaranja u smjeru višegodišnjeg financiranja kako bi pružateljice bile u sigurnijoj i stabilnijoj poziciji, Ministarstvo je napokon uvelo model trogodišnjeg financiranja i značajno je povećan ukupni iznos financijskih sredstava za projekte pružanja primarne pravne pomoći, kao i pojedinačni iznosi koji će se dodijeliti po pojedinom projektu.^[9] Iako je uvođenje takvog modela korak u dobrom smjeru koji daje veći stupanj sigurnosti organizacijama civilnog društva da će imati sredstva za pružanje pravne pomoći u određenom duljem razdoblju, samo uvođenje trogodišnjeg modela nije riješilo neke od većih problema koji su postojali u sustavu jednogodišnjeg financiranja.

Jedan od glavnih problema jednogodišnjeg sustava financiranja je bilo kasno raspisivanje natječaja koje bi rezultiralo zakašnjelom dodjelom sredstava za tekuću godinu.^[10] U Zakonu je propisano da je Ministarstvo dužno raspisati natječaj do kraja siječnja tekuće godine za koju se sredstva dodjeljuju. Ministarstvo je u razdoblju između 2019. i 2022. godine u pravilu tu obvezu izvršavalo pravovremeno, ali na način da se natječaj raspisivao u zadnjim danima siječnja. To bi rezultiralo time da bi rok za natječaj trajao do otprilike ožujka, a odluka o dodjeli sredstava bi se tek donosila sredinom godine. Tako primjerice natječaj za 2023. nije bio objavljen u zakonskom roku do 31. siječnja, već tek 6. travnja 2023., a sredstva su odabranim prijaviteljima isplaćena krajem kolovoza 2023.^[11] Iako je 2024. bila druga godina prvog takvog višegodišnjeg sustava, financiranje je u praksi ostalo isto kao i ranije, tj. sve se odvijalo na godišnjoj razini, a prijenos sredstava obavljan je čak i kasnije nego prije.^[12] Primjerice, zadnja rata za 2024. godinu isplaćena je tek u prosincu 2024., iako je trebala biti isplaćena nakon polugodišnjeg izvještaja.^[13]

Upravo zbog navedenog, naša preporuka je ranije raspisivanje i provođenje natječaja za dodjelu financijskih sredstva za pružanje primarne besplatne pravne pomoći.^[14] Natječaj bi se umjesto u siječnju tekuće godine trebao raspisivati najkasnije početkom rujna prethodne godine, a odluka o dodjeli sredstava bi se trebala donijeti prije kraja godine kako bi ugovori bili sklopljeni i sredstva isplaćena prije samog razdoblja u kojem organizacije pružaju pravnu pomoć.  Dodatno, kako bi se osiguralo da visina i pokrivenost državnih financijskih sredstva namjenjenih za pružanje primarne besplatne pravne pomoći bude odgovarajuća, preporuka je da Ministarstvo u suradnji sa pružateljicama BPP-a izradi analizu stvarnih troškova potrebnih za pružanje primarne pravne pomoći.^[15] 

Nedostupnost besplatne pravne pomoći

Drugi značajan izazov funkcioniranja sustava BPP-a odnosi se na nejednakost u pristupu primarnoj besplatnoj pravnoj pomoći koju pružaju organizacije civilnog društva. S jedne strane, problem teritorijalne nejednakosti ogleda se u činjenici da osobe koje žive u područjima bez aktivnih organizacija često nemaju mogućnost ostvariti pravo na pravnu pomoć ili to pravo ostvaruju s velikim poteškoćama. S druge strane, društvena nejednakost pogađa ranjive skupine poput tražitelja azila, LGBT osoba i pripadnika nacionalnih manjina, koji zbog specifičnih društvenih i institucionalnih okolnosti često nemaju pristup potrebnoj pravnoj pomoći ili su obeshrabreni tražiti je.

U registar ovlaštenih pružatelja primarne pravne pomoći trenutno je upisano 49 organizacija civilnog društva.^[16] Međutim, one su koncentrirane u nekoliko gradova – gotovo polovica pružatelja (47%) djeluje u Zagrebu. Osim Zagreba, najviše pružatelja nalazi se u Splitu i Vukovaru (po 4), Rijeci, Osijeku i Slavonskom Brodu (po 2), dok preostali gradovi i naselja imaju tek po jednog pružatelja. U čak osam županija, uključujući Karlovačku, Zadarsku i Šibensko-kninsku, nije registrirana niti jedna organizacija. Nadalje, ne pružaju sve registrirane organizacije jednaku razinu usluge, jer ne sudjeluju sve u natječajima Ministarstva ili nemaju aktivne projekte.

Prema Državnom zavodu za statistiku, stopa rizika od siromaštva iznosila je 19,3%, dok je 20,7% osoba u Hrvatskoj bilo u riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti u 2023. godini.^[17] Posebno su pogođeni građani ruralnih područja, poput Panonske Hrvatske, gdje je stopa rizika od siromaštva 29,4%, a 31,3% osoba u riziku od siromaštva i socijalne isključenosti živi u uvjetima ukidanja javnog prijevoza i izoliranosti od većih centara gdje bi mogli potražiti pravnu pomoć.^[18] Starije osobe su posebno ugrožene zbog slabe mobilnosti i minimalnih ili nikakvih prihoda.

S obzirom na ograničenu pravnu pismenost građana i velik broj pravnih problema koje sami ne mogu riješiti, a nemaju financijska sredstva za plaćanje stručne pravne pomoći ili troškova putovanja do pružatelja pravne pomoći, od iznimne je važnosti osigurati pružanje ove usluge što bliže njihovom mjestu stanovanja. Pružanje pravne pomoći u gradovima i općinama gdje ovlašteni pružatelji nisu prisutni ili ih ima vrlo malo, značajno doprinosi dostupnosti usluga. Ovlaštene udruge organiziraju terenske posjete kako bi pružile ovu uslugu u takvim mjestima, međutim, za takvu organizaciju rada potrebno je osigurati dovoljno financijskih sredstava za rad stručnjaka i pokrivanje troškova poput putovanja.

Alternativni pružatelji pravne pomoći u manje pokrivenim sredinama su upravni odjeli u županijama, no njihova uloga je ograničena.^[19] Službenici često nisu dovoljno educirani o pravnim područjima, a većina njih nije pravne struke, što smanjuje kvalitetu pružene pomoći. Ti odjeli su također brojčano nedostatni jer u mnogim županijama djeluju samo u sjedištima, dok su ispostave u ruralnim područjima rijetke. O ovom problemu Ured pučke pravobraniteljice pisao je u Izvješću za 2022. godinu te su Državnoj školi za javnu upravu preporučili da za službenike organizira specijalizirane edukacije iz pravnih područja zbog kojih im se građani najčešće obraćaju (primjerice iz obiteljskog, upravnog, radnog, ovršnog prava itd.).^[20]

Zastupanje stranaka

Prema ZBPP-u, organizacije civilnog društva pravnu pomoć mogu pružati kao ‘ovlaštene udruge’ te su ograničene na pružanje primarne pravne pomoći pa tako većinom pružaju besplatnu pravnu pomoć davanjem generalnih ili specifičnih informacija – pravnih savjeta ili općih pravnih informacija– te sastavljanjem podnesaka koji te osobe podnose javnopravnim tijelima.^[21] One su time isključene od bilo kakve mogućnosti zastupanja stranaka u sudskim postupcima (s izuzetkom međunarodnih sudskih postupaka), koje tako ostaje rezervirano za odvjetništvo. Bez obzira na interes organizacija za pružanjem takvog oblika pravne podrške, uvođenju takve mogućnosti već godinama se uspješno protivi odvjetnička komora.

Odvjetnici koji žele raditi kao pravnici u organizacijama civilnog društva dužni su se ispisati iz imenika odvjetnika koji vodi odvjetnička komora. Iako su stekli sve vještine i zadovoljili sve kvalifikacije potrebne za zastupanje stranaka pred sudskim tijelima, te čak zastupali stranke dugi niz godina, oni su najednom u tome onemogućeni kada prihvate posao pravnika u organizaciji civilnog društva čime se pripadnost organizaciji se vrednuje više nego stvarne kompetencije određene osobe.^[22]

Smatramo da korisnici često imaju više povjerenja u organizacije civilnog društva iz razloga što se one kontinuirano bave pružanjem pravne podrške u određenom pravnom području za koje su specijalizirane i radi kojeg im se korisnik javlja (npr. imigracijskom pravu ili lGbT pravima). Za razliku od organizacija civilnog društva, odvjetnik koji je stranci dodijeljen radi sekundarnog zastupanja može biti bilo koje specijalizacije te mu mogu nedostajati specifična znanja koja su stranci potrebna. Također, mnogi odvjetnici nemaju interesa pružati pravnu pomoć iz razloga što im to ne donosi dobit kao njihovi drugi predmeti. Također, navedene razlike često utječu i na kvalitetu pružene pomoći.

Sukladno Zakonu o odvjetništvu, Hrvatska odvjetnička komora osigurava BPP imenovanjem punomoćnika za zastupanje bez prava na nagradu.^[23] Ovaj oblik pravne pomoći, koji nije obuhvaćen ZBPP-om te ne ulazi u kategoriju sekundarne pravne pomoći, osigurava se socijalno ugroženim osobama i žrtvama Domovinskog rata u pravnim stvarima u kojima te osobe ostvaruju prava vezana s njihovim položajem, primjerice pravo na uzdržavanje, prava iz radnog odnosa, mirovinskog osiguranja i sl.

Tijekom 2023. godine Komora je zaprimila 215 molbi za odobravanjem BPP-a, a ista je odobrena u 106 slučajeva.^[24] Odvjetnička komora navodi da je provedena preporuka pučke pravobraniteljice iz Izvješća za 2022. godinu i osigurana dostupnost odvjetnika za pružanje sekundarne pravne pomoći na područjima svih sudova, kao i da se kontinuirano ažuriraju liste odvjetnika za pružanje BPP-a na cjelokupnom području RH.^[25] U kontekstu unaprjeđenja sekundarne pravne pomoći, pučka pravobraniteljica je predložila da se vrijednost boda za izračun naknade za pružanje sekundarne pravne pomoći koju pružaju odvjetnici maksimalno približi ili odredi u visini vrijednosti boda koja odvjetniku pripada po Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika.^[26]